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ARTÍCULOS
Mujer, el Estado no te protege frente a la violencia:
Análisis de la responsabilidad del Estado peruano frente a la violencia contra las mujeres


Beatriz May Ling Ramírez Huaroto*

El Perú es uno de los países de la región andina que exhibe penosas cifras de violencia contra las mujeres. A modo de ejemplo, según la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar, 68% de mujeres peruanas ha sufrido algún tipo de control por parte de sus esposos o compañeros; 25% de mujeres manifiesta que sus esposos o compañeros han dicho o hecho cosas para humillarlas delante de los demás; 41% de las mujeres alguna vez ha sufrido algún tipo de violencia física durante su relación de pareja; y 10% de las mujeres ha sido obligada por su esposo o compañero a mantener relaciones sexuales(1). Asimismo, entre enero de 2003 y octubre de 2006 se han registrado 370 asesinatos de mujeres por razones de género: un promedio de 8 mujeres al mes mueren víctimas de feminicidio a manos, mayoritariamente, de sus parejas o ex parejas(2).

Frente a estas cifras conviene dar una mirada general al cumplimento del Estado peruano de sus compromisos internacionales en materia de violencia contra las mujeres. Conmemorar el 25 de noviembre en el Perú este año no es tarea sencilla: las políticas públicas en este tema han sido claramente debilitadas.

Si todo lo que existe funcionara como debiera

El estado peruano cuenta desde el año 1996 con un aparato institucional encargado del liderar las políticas en materia de violencia contra las mujeres. Ese año, en cumplimiento de los convenios internacionales vigentes y gracias a la lucha del movimiento de mujeres, se creó el Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH)(3), que luego se convertiría en el actual Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES)(4).

En el año 1999 se crearon los Centros de Emergencia Mujer (CEM) que son servicios de atención con enfoque de integralidad, pues centralizan servicios legales, psicológicos y de trabajo social puestos a disposición de las víctimas de violencia familiar y/o sexual.

En abril del 2001 se creó dentro del MIMDES el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS). Este programa fue concebido como el “órgano encargado de diseñar y ejecutar a nivel nacional acciones y políticas de prevención, atención y apoyo a las personas involucradas en hechos de violencia familiar y/o sexual, contribuyendo así a mejorar la calidad de vida de la población, desde una perspectiva de género”(5). Desde la creación del PNCVFS los servicios de atención para víctimas de violencia (CEM) están bajo su competencia.

Mediante Decreto Supremo Nº 017-2001-PROMUDEH, del 21 de julio de 2001, se aprobó una norma de vital importancia en la lucha contra la violencia: el Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer 2002-2007, con metas específicas en sus cuatro líneas de intervención (prevención de la violencia hacia la mujer, atención y recuperación de las personas afectadas por la violencia, investigación e información para la toma de decisiones, y legislación y práctica institucional)

Si todo el marco institucional descrito funcionara adecuadamente, este análisis no tendría razón de ser; sin embargo, desafortunadamente, la existencia de estas instituciones no es expresión de una voluntad gubernamental decidida a prevenir, erradicar y sancionar la violencia contra las mujeres.

El Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS)

El PNCVFS ha sido debilitado desde su creación a través de sucesivas modificaciones respecto de su jerarquía y presupuesto. Al principio dependía directamente del Despacho Ministerial. En enero de 2005 el Reglamento de Organización y Funciones del MIMDES(6) lo adscribió al Instituto Nacional de Bienestar Familiar (INABIF). Este cambio, que responde a tendencias conservadoras y “familistas” que invisibilizan la violencia contra la mujer como un problema de familia, modificó su autonomía orgánica y presupuestal. Ante estos cambios las organizaciones de mujeres desplegaron respuestas conjuntas mostrando su preocupación por sus consecuencias en la vida de las mujeres. Como respuesta, el MIMDES dispuso que el PNCVFS se constituya en una unidad ejecutora(7); sin embargo, esta norma no logró restituir al programa a su antiguo nivel jerárquico pues mantuvo su adscripción al INABIF aunque otorgándole nuevamente autonomía presupuestal.

El punto culminante en el progresivo incumplimiento del Estado Peruano de su compromiso internacional de fortalecer programas contra la violencia hacia las mujeres lo constituye la extinción del PNCVFS. El Decreto Supremo 005-2007-MIMDES publicado el 05 de mayo de 2007 crea la Dirección General de Protección Social dependiente del Viceministerio de la Mujer, y establece la extinción del PNCVFS en el marco del proceso de modernización del Estado. Diversas organizaciones de la sociedad civil han manifestado su preocupación por las repercusiones negativas que ésta extinción tendría en cuanto a políticas públicas contra la violencia hacia las mujeres. A la fecha está pendiente de votación en el pleno del Congreso de la República un dictamen que dejaría sin efecto la extinción del PNCVFS; este avance ha sido fruto de la incidencia de las organizaciones de mujeres.

Los Centros de Emergencia Mujer (CEM)

El Estado ha debilitado los CEM cuya función es la de brindar servicios especializados y gratuitos en materia de violencia. Durante el gobierno anterior se estableció que se necesitaba menos personal que en periodos anteriores y, por ello, se despidió a profesionales capacitados y con experiencia en el campo. Para evidenciar esta situación basta comparar los cuadros de asignación de personal aprobados en 2002 (Resolución Suprema Nº 014-2002-MIMDES) y los aprobados en 2005 (Resolución Suprema Nº 004-2005-MIMDES): en el año 2002, se preveía 123 profesionales para los CEM, para 2005 solo se contrataron 78 profesionales. Esta situación se agrava si se analiza la condición laboral del personal: el 60% no cuenta con contratos de trabajo, sino con contratos de locación de servicios (conocida como categoría de servicios no personales).

Al panorama descrito se suma el que, en el marco del proceso de descentralización del Estado, se ha iniciado el proceso de transferencia de los CEM a los Gobiernos Provinciales y Locales. La experiencia de manejo de las DEMUNA(8) por parte de los gobiernos locales hace presagiar que el proceso de transferencia repercutirá negativamente en el acceso de las mujeres a procesos legales para combatir y sancionar la violencia de la que son víctimas, y a servicios de atención psicológica y social. Desde la sociedad civil se han implementado observatorios para hacer seguimiento al proceso de transferencia de los CEM y vigilar que se respeten los mínimos materiales y presupuestarios necesarios para la calidad de los servicios.

Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer

El balance del Plan en el año de su culminación es negativo; entre los factores que han impedido su implementación está la desarticulación y descoordinación entre los sectores comprometidos, el limitado presupuesto y la falta de voluntad política(9).

En las cuatro líneas de intervención no se han cumplido ni la tercera parte de las metas planteadas. En la línea de prevención las escasas acciones realizadas se han centrado en el área urbana, básicamente en Lima Metropolitana y en el Callao; las grandes deficiencias en la línea de prevención también han sido objeto de recomendaciones del Comité de expertas de la CEDAW(10). En cuanto a la línea de atención y recuperación de las personas afectadas por violencia que tenía como objetivo asegurar la provisión de servicios especializados y de calidad para la detección, atención inmediata y recuperación integral de las mujeres víctimas de violencia, el panorama no es mejor: la situación actual de los CEM así lo delata. En la línea de investigación e información para la toma de decisiones es poco lo que se ha avanzado: aún no existe un sistema único de registro de datos y el levantamiento de información sobre el fenómeno de la violencia es insuficiente; el Comité CEDAW ha lamentado la “falta de datos estadísticos fidedignos desglosados por sexo, según zonas rurales y urbanas y por origen étnico” y por ello exhorta al estado para que refuerce el sistema de reunión de datos”(11). Finalmente, en la línea de legislación y práctica institucional pese a que se han hecho importantes modificaciones en el procedimiento de violencia familiar no puede decirse que existan mecanismos judiciales que aseguren el acceso a medios de compensación justos y eficaces. Tampoco hay mecanismos que aseguren sanción a personal estatal que obstruya el acceso a los servicios de atención.

El rol de la sociedad civil y los retos para el Estado

Frente al poco alentador panorama en las políticas públicas, las organizaciones de mujeres han planteado como punto central de su agenda el reclamo por el PNCVFS, la inadecuada transferencia de los CEM y el seguimiento del Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer. El Estado peruano ha cumplido formalmente con implementar programas y planes para consolidar la lucha contra la violencia; sin embargo, la voluntad política para hacer real el derecho de las mujeres peruanas a una vida libre de violencia aún es esquiva. Queda pendiente un replanteamiento del enfoque de trabajo a iniciativa de una voluntad política que coloque al MIMDES como el ente rector que hoy no representa, y que lo dote de los recursos humanos y económicos necesarios para el cumplimiento de sus mandatos.


*Integrante del Programa Derechos Humanos del Centro Flora Tristán

(1) INEI. Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES continua 2004-2006) Informe principal. Lima: INEI, agosto de 2007. pp. 195-212.
(2) Las cifras presentadas han sido recogidas por el Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán en el año 2006 en base al estudio de las noticias presentadas en dos diarios de circulación nacional “La República” y “Ajá”.
(3) Mediante Decreto Legislativo Nº 866.
(4) Mediante Ley Orgánica Nº 27779, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 11 de julio del 2002.
(5) Mediante Decreto Supremo Nº 008-2001-PROMUDEH, publicado el 24 de abril de 2001.
(6) Aprobado por Decreto Supremo Nº 011-2004-MIMDES, publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 7 de enero de 2005.
(7) Esta modificación se hizo mediante el Decreto Supremo Nº 012-2005-MIMDES del 24 de diciembre de 2005. La parte considerativa del decreto señala que el cambio obedece a que PNCVFS ejecuta acciones de prioridad nacional para prevenir y reducir la violencia intrafamiliar, así como las diversas formas de abuso y explotación sexual que lesionan la integridad física y moral de niñas, niños, adolescentes y mujeres.
(8) Las DEMUNA son las Defensorías Municipales de Niños y Adolescentes.
(9) Documento elaborado por las Mesas Temáticas de Seguimiento al Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer; fue presentado en audiencia pública realizada en el Congreso de la República el 18 de noviembre de 2005.
(10) Párrafos 18 y 19 de las Observaciones finales del Comité de la CEDAW al Sexto Informe periódico presentado por el Estado peruano, el mismo que fue sustentado en enero de 2007
(11) Párrafos 10 y 11 de las Observaciones finales del Comité de la CEDAW al Sexto Informe periódico presentado por el Estado Peruano, el mismo que fue sustentado en enero de 2007.

 
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